Historie van het stikstofprobleem

De Raad van State heeft onlangs de PAS (Programma Aanpak Stikstof) afgeschaft, wat grote gevolgen heeft voor de industrie, agrarische sector, wegen- en woningbouw. Projecten lopen vertraging op of kunnen misschien zelfs helemaal niet doorgaan. Wat was die PAS nou eigenlijk, waarom hadden we hem en hoe moet het nu verder? Advocaat Christine Visser geeft meer uitleg.

Dagmar Aarts

De stikstofproblematiek is niet nieuw, het speelt al sinds 1994. Toen is vastgesteld dat de natuurgebieden in heel Europa onder druk staan. Om de natuur te helpen, is daarom een Europese habitatrichtlijn opgesteld. Visser: ‘Nederland had dat eind 1994 al goed moeten regelen in de wet, maar heeft dat pas in 2005 gedaan.’ Maar ook toen waren de regels nog niet helemaal goed vastgelegd, waardoor steeds wetswijzigingen plaatsvonden.
Nederland heeft door de EU-regelgeving de verplichting om maatregelen te treffen om natuurgebieden weer in betere staat te brengen. Ook geldt er een verplichting om te beoordelen of nieuwe projecten natuurgebieden aantasten. Visser: ‘Als je dat op voorhand niet kunt uitsluiten, dan moet je daar onderzoek naar doen. Dat noemen ze de passende beoordeling. Een vergunning kan alleen worden verleend als die passende beoordeling kan concluderen dat er geen effect optreedt. Bij stikstofdepositie is dat een heel lastig punt.’

Stikstofdepositie
Stikstofdepositie moet je voorstellen als een grote deken die over Nederland valt. Stikstofemissies (NOx en andere stikstofverbindingen) komen van verkeer, de agrarische sector, industrie en ook uit andere landen (voornamelijk Duitsland). Die emissies slaan neer als depositie. ‘De problematiek met stikstof is dat er al veel stikstofdepositie is. Elk klein beetje stikstofdepositie erbij, houdt ons verder af van de instandhoudingsdoelen voor de natuurgebieden. Daarom is het niet te onderbouwen dat een hele kleine bijdrage zoals 0,05 mol stikstofdepositie per hectare per jaar niet voor problemen zorgt.’
Dat probleem is in beeld gekomen bij milieuorganisaties. ‘Eerst werd in procedures veel geklaagd over luchtkwaliteit’, legt Visser uit. ‘Daar is toen een programma voor gemaakt door de overheid. Dat was toen opgelost. Toen kwam het stikstofonderwerp in beeld. Natuurorganisaties hebben daarmee heel veel geprocedeerd tegen vooral agrarische bedrijven, waardoor deze bedrijven niet konden uitbreiden.’

Buurman
Om toch uit te kunnen breiden, gingen bedrijven gebruik maken van salderen. Dat kan zowel intern als extern. Bij intern salderen kan een bedrijf aanpassingen doen waardoor de stikstofdepositie vermindert of gelijk blijft. Zo kan je ervoor zorgen dat je huidige proces minder emissies uitstoot en dan toch nog uitbreiden.
Bij extern salderen nam een agrarisch bedrijf bijvoorbeeld de vergunning over van de buurman die ermee stopte. Zo kon worden aangetoond dat er geen sprake was van een toename van de stikstofdepositie. Visser: ‘Dat is door de Raad van State geaccepteerd, maar er golden wel hele strenge regels. Wat die buurman deed moest legaal zijn en de stikstofdepositie moest op precies dezelfde hectares van een Natura2000-gebied invloed hebben. Dat maakt het salderen lastig, want je hebt lang niet altijd een buurman die er mee gaat stoppen die precies op dezelfde hectares effecten veroorzaakt.’

Ineens illegaal

In Nederland hoefden bedrijven die een stikstofdepositie hadden van minder dan 0,05 mol stikstof per hectare per jaar (N/ha/jaar) geen melding te maken of vergunning aan te vragen. Voor een bijdrage onder de 1 mol N/ha/jaar was een melding nodig en wie boven de 1 mol N/ha/jaar bijdroeg moest een vergunning aanvragen.
In de vier jaar dat de PAS van kracht was, hebben allerlei bedrijven zonder vergunning uitgebreid. Door de vernietiging van de PAS zijn hun meldingen waardeloos en zijn die bedrijven met illegale activiteiten bezig.
In een Kamerbrief van minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) schrijft zij dat alles op alles wordt gezet om die bedrijven te legaliseren. Visser: ‘Deze bedrijven hebben namelijk volgens geldende regels gehandeld. Strikt genomen zal het lastig zijn denk ik om ze te legaliseren, want het is niet gelukt om aan te tonen dat die uitbreidingen geen effecten op de natuur hebben. Om dat te legaliseren zou je dat alsnog moeten aantonen en daar zit juist het knelpunt. Ik snap wel de ambitie.’

Niks werkt
Als oplossing hebben sommige provincies toen een bank opgericht waarin ze alle rechten hebben verzameld van bedrijven die stoppen. Dat bood meer mogelijkheden om activiteiten van agrariërs te faciliteren. Maar ook daar is weer jurisprudentie over gekomen. De natuurorganisaties vonden het niet goed dat al die stikstofdepositierechten weer werden gebruikt, terwijl we er alles aan moeten doen om de natuur te helpen. Ook zouden er saldo’s in de bank zitten die daar niet in hoorden. ‘Daar is de Raad van State heel streng op geweest’, legt Visser uit. ‘Er moest aan allerlei eisen worden voldaan en ook zo’n bank bleek uiteindelijk geen toereikende oplossing om zowel de natuur te beschermen als economische ontwikkeling te faciliteren.’
Alle oplossingen werkten dus niet goed. Het werd steeds duidelijker dat de Raad van State erg streng is over hele kleine bijdragen van stikstofdeposities. Er moest een oplossing komen, want steeds meer sectoren kwamen in de knel. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) leek de oplossing te zijn. Deze werd in 2015 van kracht.

PAS
In de PAS werden maatregelen getroffen om de natuur te helpen door stikstof uit gebieden te halen en door te zorgen voor minder emissies bij de bron, zoals boerderijen en fabrieken. Ook werd voorzien dat er sowieso een daling op zou treden van emissies doordat er schonere auto’s en schepen et cetera kwamen. Die verwachte daling werd ingezet om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken.
Ook hier waren de natuurorganisaties heel kritisch op. Visser: ‘Die bronmaatregelen waren volgens de organisaties niet goed en van de herstelmaatregelen wist niemand of ze werkten. Het was volgens hen onvoldoende om te voldoen aan de EU-habitatrichtlijn. De Raad van State is meegegaan in die uitspraak, waardoor de PAS is afgeschaft. En dat brengt ons terug bij af, in 2015.’

Duitsland veel minder streng

In Duitsland geldt een ander systeem. Daar zeggen ze dat zolang bedrijven onder de 7 mol N/ha/jaar blijven, dit geen effect heeft op de natuur. Visser: ‘Daar is die lijn houdbaar gebleven. En dat roept vragen op in Nederland. Wij zitten al op 0,05 mol om te zeggen dat er geen effect kan worden uitgesloten. Duitsland is daarbij ook nog voor een groot deel verantwoordelijk voor stikstofdepositie in ons land.’
Volgens Visser zou je kunnen zeggen dat Duitsland niet aan de EU-regels voldoet. Hoe kan het dan dat daar andere regels gelden dan in Nederland? ‘Uiteindelijk is die beoordeling aan de nationale rechters. Zij kunnen een procedure opstarten om na te vragen of het goed gaat in hun land. De Nederlandse Raad van State heeft dat een paar keer gedaan en te horen gekregen dat het niet goed gaat. In Duitsland wordt die problematiek niet zo actief voorgelegd aan de EU.’

Hoe nu verder?
Nu is het weer de vraag hoe bedrijven moeten onderbouwen dat hun bijdrage aan de stikstofdepositie geen aantasting van een Natura2000-gebied geeft. En dat was nu juist zo moeilijk. ‘Ik voorzie dat op dit moment vooral het intern salderen een manier is om snel een vergunning te krijgen’, zegt Visser. ‘Voor hele moderne bedrijven en de industrie is het lastig, want die hebben weinig ruimte om intern te salderen. Een praktisch probleem hierbij is dat het rekenmodel (Aerius calculator, red.) dat aantoont dat er per saldo geen sprake is van een toename momenteel wordt herzien.’ Het rekenmodel zou in september weer beschikbaar zijn. Volgens Visser kijken de provincies en het Rijk naar een systeem voor extern salderen. Ook wordt onderzocht of er aanleiding is om een nieuw programma te maken.
Een andere manier om nu aan een vergunning te komen is via de ADC-toets. Hier gelden zeer strenge eisen. Dan moet een project aantonen dat er (A) geen alternatieven zijn, (D) dwingende redenen zijn voor groot openbaar belang en (C) de schade aan de natuur wordt gecompenseerd. Visser: ‘Het is niet eenvoudig om aan deze toets te voldoen. Een voorbeeld waarbij hij is ingezet, is de Tweede Maasvlakte. Deze is gemaakt in een Natura2000-gebied. Er waren geen alternatieven voor de uitbreiding van de haven, terwijl de belangen voor de regionale en landelijke economie heel erg groot zijn. Ter compensatie is een extra stuk natuur aangelegd.’

Programma per sector
Volgens Visser zal er ook worden gekeken of er een programma per sector is te maken. ‘In de agrarische sector valt nog veel winst te behalen op het gebied van stikstofdeposities. In de industrie is dat veel minder. In verschillende programma’s kunnen verschillende belangen worden afgewogen. Op sectorniveau kan je eerder beoordelen of er sprake is van dwingende redenen om een project een vergunning te geven dan op individueel niveau.’
Naar al dat soort oplossingen wordt nu gekeken door Adviescollege Stikstofproblematiek (en andere partijen) onder leiding van oud-politicus Johan Remkes. Het Adviescollege is gevraagd advies uit te brengen over oplossingen voor de kortere en de langere termijn. Gelet op het grote maatschappelijke belang, is gevraagd het advies voor de kortere termijn te geven binnen twee maanden (in september) en het advies voor de langere termijn binnen elf maanden. ‘Het is niet eenvoudig’, sluit Visser af. ‘Een voor de hand liggende oplossing is er niet. Daarom zijn we in de PAS terecht gekomen.’

Praktijkverhalen

Het afschaffen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel projecten en bedrijven gevolgen. Op onze website hebben we hier al aandacht aan besteed. Lees bijvoorbeeld het artikel over Stercore, een bedrijf dat een fabriek wil bouwen in Emmen om middels een innovatief systeem van lokale biomassa duurzame energie en biobased carbon te produceren, zonder dat hierbij afvalstoffen ontstaan. ‘Het is een drama, alles ligt stil’, zegt Richard Kusters van Stercore. En lees hier wat het stoppen van de PAS betekent voor de haven in Rotterdam.

Video
Share

Your name

Your e-mail

Name receiver

E-mail address receiver

Your message

Send

Share

E-mail

Facebook

Twitter

Google+

LinkedIn

Sign up

Sign up